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在西方国家，有一个关于牧民和草原的故事:一群牧民得到了一块公共草原供他们放牧。一些牧民认为既然草原是免费的，多养一只羊就意味着多一份收入。渐渐地，所有的牧民都增加了羊的数量，导致了草原的过度放牧和牧民的羊的饥饿。
这就是所谓的公地悲剧。事实上，如果个人利益受到损害，受害者可以通过上法庭来捍卫自己的权利。但是公共利益受到损害，那么谁应该提起诉讼呢？公益诉讼是解决公地悲剧的有效途径。
2017年6月27日，全国人大常委会作出立法决定，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。2018年6月28日，上海首家公益诉讼举报中心在松江区检察院成立。在运作一周年之际，地区检察院举行了一次关于公益诉讼的特别会议，回顾了过去公益诉讼的总体发展。
涉及生态环境的案例很多
今年1月，松江区检察院接到群众举报，称松江某商业区气味难闻。检察官的调查发现，气味来自该地区的一个生活垃圾中转站，该站的垃圾溢出了液体，并显示出流入河流的迹象。中转站的环境很脏，影响了市容和公共利益。
经调查，区检察院向负有监督职责的行政机关发出诉前检察建议。建议有关部门配合完成现场踏勘、会议探因、及时确定方案等前期工作，然后带领相关部门对沿河污水井和垃圾房进行整治，并在周边地区整理180多家餐厅，规范餐厨垃圾的清运。同时，对全区1100多家生活垃圾站进行了逐点调查，制定了下一步整改措施和垃圾站评估监管机制。各项整改工作有序实施后，5月底，检察官再次到现场检查，发现垃圾转运站已“焕然一新”。
区检察院公益诉讼举报中心成立以来，已受理举报线索20余条，首批3人获得集中奖励。从目前的案例分布来看，它们主要集中在生态环境领域。可见，人们的生态环境保护意识正在逐步增强，河流污染、垃圾堆积、臭气等情况将会积极反映这一情况。区检察院积极回应群众呼声，实事求是地处理公益诉讼案件，督促有关部门依法履行职责，保护生态环境。
通过听证进行的首次公开审查
今年6月13日，区检察院首次公开审理了一起非法捕捉鸟类等野生动物的行政公益诉讼案件。今年4月，区检察院公益诉讼举报中心接到群众举报，松江区浦南部分林地长期存在非法捕捉鸟类等野生动物的现象，要求行政机关依法履行职责。4月30日，区检察院立案审查后，在浦南地区的许多林地发现了200多张鸟网，导致许多野生鸟类死亡，其中包括上海重点保护动物朱鹮和三种保护动物斑点猫头鹰和斑鸠。
听证会上，线索反映了人们对检查中发现的网捕野鸟行为的图片证据一一列举；行政机关详细说明了履行职责情况和面临的困难，听取了反映今后工作改进重点的线索建议；区人民代表大会常务委员会还组织十多名区人民代表大会代表列席旁听和讨论。
“行政公益诉讼案件诉前公开审查是区检察院全面深化检察工作公开，主动接受人大监督，以公开促公正的措施之一。”区检察院副检察长苏表示，区检察院希望通过新的形式和措施，促进检察公益诉讼健康发展，切实保障社会福利。例如，当试图在现场获取证据时，尝试使用无人机从多个角度、所有方向和三维空间获取准确的证据，并且技术有助于促进公共利益诉讼；检察建议书送达时，由主管检察长带领队伍宣布送达，并当场说明情况，以提高行政机关对诉前检察建议书的认识。
维护公益目的的诉前检察建议
检察机关发起的公益诉讼制度由诉前检察建议和诉后检察建议两部分组成。其中，诉前检察建议是必要的程序和“利器”。
据了解，目前检察机关提起公益诉讼的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权转让、国有财产保护、英雄名誉权保护。“公益诉讼涉及很多领域，有些领域有很高的专业要求。因此，有必要利用“外脑”澄清案件事实，准确适用法律，增强检察建议的准确性和权威性。”苏表示，针对一起涉及国有资产保护的疑难案件，区检察院邀请高校专家学者、有关部门专业人士、人大代表、委员参与案例分析和判决，解决专业问题。目前该案已成功立案，并已向行政监察部门提出诉前检察建议，要求追回国有财产损失。
检察机关以立法形式建立公益诉讼制度两年来，区检察院梳理了50多条公益诉讼线索，共审查立案18件，其中一件民事公益诉讼移送市监察局第一分局审查。同时，区检察院向行政机关系统发出了15条诉前检察建议。从收到的14份书面答复来看，行政机关接受了检察建议并及时进行了整改，没有一个案件进入法院诉讼程序。“以诉前程序达到维护公共利益的目的为最佳状态，既节约了司法资源，又达到了监督的效果。”苏对说道。
