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2002年，上海市政府以永丰街、中山街和松江工业区东部新区为试点，发布了《关于在本市郊区小城镇发展社会保险的试点意见》。2003年9月，松江区小城镇保险工作正式启动。
20世纪90年代以来，松江牢牢把握工业化和城市化两大发展机遇，走在全市前列。在郊区建立了第一个市级工业园区和佘山国家旅游度假区，实现了从传统农业县向工业区的历史性转变，率先在郊区建设了第一座新城。随着工业化和城市化的发展，也给失地农民带来了大量的社会保障问题。小城镇社会保险是在特定历史时期形成的社会保险制度。
作为上海市第一批实施“镇保”的试点项目，松江区以“土地换保障”为突破口，探索了“24%+x”的创新模式，既解决了被征地农民的保障问题，又扩大了政策效益，妥善解决了工业化和城市化进程中被征地农民遗留的保障问题。“24%”是小城镇保险的基本保险部分，包括养老保险17%，医疗保险5%，失业保险2%。“x”是指补充综合保险的个人账户部分，由用人单位和职工根据其经济能力和相关规定投保，主要用于补充养老和补充医疗、被征地人员生活补助等特定用途。这种模式后来在整个城市推广开来。
从2003年9月到2004年10月，松江为近13万人实施了社会保障，居全市之首。其中，10多万人参加了“城镇保险”，约占全市的三分之一。“镇保”实施后，松江区推进了农民包退工作，有序撤村建队，与参与“镇保”的农民签订了近1.8万份土地归还承诺，收回近63万亩土地，实施了118项大规模土地管理。
小城镇保险解决了改革、发展和稳定中最关键的稳定问题，保障了农民最关键的养老和医疗，促进了松江的工业化和城市化。
