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日前，《上海市轨道交通管理条例(修正案)》投票通过。经过与常委会成员的广泛磋商，备受关注的轨道交通快速条款最终从法规中删除。在此之前，即使在全国人大常委会审议期间，对于是否将快速条款纳入法律法规以及是否支持或反对两极分化，这两种意见也形成了接近“50%至50%”的僵局。记者了解到，地方立法在社会领域往往被分成“50%对50%”，当立法陷入僵局时，就有争议的条款分别投票是一个值得探索的问题。
六个月内禁止“一进一出”
在《条例(修正案)》起草之初，制定者计划规定禁止在轨道交通车站车厢内饮食。然而，考虑到很难确定饮食和禁食的执行，他们没有在条例中强制执行。
今年6月，《条例(修订草案)》提交市人大常委会初审。一些成员强烈要求尽快将其纳入法律。有些人说，如果它不能列入条例，修正案必须在表决前提交。会后，市人大广泛征求公众意见，邀请市、区、县、街道和镇人大代表进行非正式讨论，委托50名志愿者对21个轨道交通站点进行调查，并启动常委会第一次立法听证会。在随后的第二次审查中，先前被排除的快速条款被“收回”市人大常委会法制委员会解释说，公众咨询和问卷调查显示，80%以上的受访者同意在一定范围内禁食。
今年9月，《条例(修订草案)》提交市人大常委会二次审议，有关“收回”快速条款的风波再次出现。一些成员坚持删除快速条款。“纳入”和“删除”团体的数目接近，“50%对50%”，常委会仍未能达成共识。知情人士透露，校长给了每位常委一张纸，写下他对禁食的看法。最后，有“稍微多一点”的人反对将快速条款纳入法律。结果，“删除派”以微弱优势逆转。11月，投票前的最后一份法律草案没有将禁食列为禁止行为，而是建议将其纳入乘客守则。
社会立法中常见的“拉锯战”
在过去的社会立法中，常委会成员对某一条款持有不同意见，出现“五成对五成僵局”的情况并不少见。争论的焦点在于是否设立某一条规定和条款，哪个更重要，是倡导性的还是可操作性的？市人大法制委员会副主任丁伟告诉记者，在立法过程中，围绕快餐条款的争议核心是“包容派”认为吃地铁是不文明的，“即使有10000个理由，也应该被法律禁止”。“删校”认为，禁食难以实施，损害了法律的严肃性，不应用来调整正常饮食的现象。
在社会领域的立法中，法律法规的规定将道德规范与法律相结合，甚至有利于道德倡导，导致执法困难。例如，《上海市养犬管理条例》自颁布以来就备受争议。法律规定了对狗撒尿的处罚。然而，执法人员很难在狗排便时拍照和取证，也很难获得狗主人的个人信息。罚款如何执行？
丁伟说:“法律的功能是有限的。”立法者应该澄清一个条款是为了起到引导作用还是惩罚作用。他说:“在乘客守则中写斋戒并让它在社会中发挥倡导作用更合适。对市人大法制委员会来说，审查法律主要取决于其合法性和可执行性。”
可以探讨“对个别条款进行单独表决”。
当立法遇到“50%对50%”的分歧时，它通常会摇摆不定，犹豫不决，消耗宝贵的立法资源。面对僵局，我们应该如何达成共识，提高立法效率？在中国的地方立法体系中，“单独表决个别条款”可能是一种值得尝试的方式。
中国的立法通常对整个法案进行表决。全国人民代表大会常务委员会的成员有时会对地方立法感到困惑:投票赞成还是不赞成法律中的一项条款。投反对票，并认为整个法案没有问题。所谓“单独表决个别条款”，是指在对整个条例进行表决之前，在审议过程中对“有争议的条款”进行表决。如果单独表决通过，整个条例将顺利提交表决。如果单独表决不能通过，整个条例将提交表决后修改，甚至删除。
在其他省市，“单独表决个别条款”是个例外。2001年，安徽省人大常委会通过了《安徽省人大及其常委会立法条例》。《条例》第37条规定，地方性法规案提交常务委员会表决前，如果主任会议决定的重要条款争议较大，可以在表决法规案前单独表决。
上海也在这方面进行了探索。去年2月，上海市人大常委会通过了《上海市人大常委会2012年工作要点》。市人大表示，将加强对法律法规建设的检查，并酌情试行对法律法规的个别条款进行表决。丁伟说:“细分投票是立法审议的一种方式。根据科学和法律立法的原则，这种方法最能反映委员会成员对一些关键条款的意见。”
