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探索创新过程中的发展
——调整和优化静安社区(街道)管理体制和机制
戴，1953年1月出生。曾任黄埔区广东路街道党委副书记、南京东路街道党委副书记、外滩街道党工委书记、中共南汇区委常委、组织部长。2006年11月至2011年12月，任中共静安区委常委、组织部部长。同时，我参与了静安区社区(街道)管理体制的优化和调整。
口头报告:戴
采访:马延佩郭晓静杨范晔简英
整理:杨建英
时间:2018年6月29日
政府职能转变一直是深化行政管理体制改革的核心。没有城市管理体制的创新，就没有充满活力的社区活力和城市地区的发展潜力。2009年6月，静安区按照集中管理、明确责任、扁平化运作、高效管理的原则，开展了调整和优化社区管理体制和机制的试点工作。从此，静安区社区(街道)管理体制的调整和优化之路在探索中前进，在创新中发展。这部作品的推进经历了波折，我有幸目睹了它改革的艰辛，这些都历历在目。
大环境:构建平衡和谐的社区
上海社区建设起步较早，形成了典型的“上海模式”。当时上海社区管理的最大特点是将社区定位在街道上，即所谓的街道社区。在实际的社区管理中，出现了街居一体化的趋势，在街居联动的过程中，依靠行政权力发展各项事业。社区管理是四级网络的重要组成部分。基本模式是以政府为主导、社区为支点、居民参与为核心的一体化管理体系。上海社区管理体制的表现形式是我们常说的“两级政府(市、区)和三级管理(市、区、街)”。
上海从1994年开始探索“两级政府、三级管理”的模式。1995年5月，上海在10个区的10条街道开展了“两级政府、三级管理”试点。1996年，上海市召开了城市工作会议，出台了《关于加强街道居委会建设和社区管理的政策意见》，拉开了上海社区建设的帷幕，确立了处理好区域工作与基层社区关系的原则。1997年1月，上海市第十届人民代表大会常务委员会通过了《上海街道办事处条例》，以法律的形式确立了这一新制度。2004年，中共八届六中全会通过了《关于加强上海党建和社区建设的意见》，系统总结和阐述了上海社区建设，进一步拓展了社区建设的内涵和目标。
2005年2月，胡锦涛同志在“提高省部级领导干部构建社会主义和谐社会能力”研讨会上的讲话中，提出了“社会建设与管理”的理论。2006年10月，党的十六届六中全会首次提出以民生工程为重点建设社会事业的任务，并将其纳入中国特色社会主义事业的总体布局。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会作出了明确的社会建设规划，要求“在发展经济的基础上，我们必须更加重视社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，改善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学会教书育人，获得收入，得到医疗照顾，有安全感，生活有保障，促进和谐社会的建设。”在中央领导下，上海市委、市政府认真贯彻中央精神，制定了《关于2007年改善社区服务、推进社区建设的实施意见》，落实了中央的各项工作。
静安区作为上海的重要组成部分，紧紧跟随中央政府的指示，贯彻市委、市政府的方针政策，进一步跟进改革。当时，尽管静安区的经济发展到了一定阶段，但社会矛盾并没有因为经济的发展而减少。我们的工作从一个地区发展到另一个地区，工作领域从居民变成了公民，这迫使我们在各个方面都发生变化。我们认为，加强和创新社会管理，就是要创造一个均衡发展的和谐城区，坚持经济建设与社会建设相协调，改革、发展与稳定相协调，城市发展与人的发展相协调，实现整个城区的高水平均衡发展。2007年，静安区成立了以区委主要领导为首的区社会建设领导小组，全面领导全区的社会建设和管理，同时成立了区社会建设办公室，作为区委和区政府的组成部门，协调相关工作。我们还制定了加强社会建设和管理的有关意见，明确了静安区社会建设和管理的指导思想、基本原则、目标任务和具体要求，按照“以项目为导向、以项目为责任”的要求，不断完善和扎实推进。
突破:调整和优化社区(街道)管理体制和机制
加强社会建设、创新社会管理是以社区(街道)为基础的。政府职能转变一直是深化行政体制改革的核心。根据《上海市街道办事处条例》对街道职能定位的要求，街道办事处是市、区人民政府的派出机构，主要承担“组织公共服务、加强综合管理、监督专业管理、引导自治组织”四项职能。在实际管理中，街道往往被视为“三级政府”，实际上承担着许多来自地区职能部门的任务。街道部门已经成为政府行政部门的下属部门，街道干部的大部分精力并没有投入到社区治理和公共服务上，而是花在了一些行政工作上。因此，我们的原意是很清楚的，就是让街道自上而下负责，不断提高行政效率，更好地服务基层和民生。以调整和优化社区(街道)管理体制和机制为突破口，创新社会管理，进行了一系列探索和实践。
率先实施街道金融保障机制。从前，街道的财政安全主要依靠吸引投资，街道工作的重点也是吸引投资。这一机制在调动街道干部积极性、活跃市场发展、加快区域建设等方面发挥了一定的历史作用。然而，随着社会的发展，这种现象形成了能源分配与社区发展需求之间的不匹配。应该注意的是，经济基础决定上层建筑。随着区域经济发展水平的不断提高，人们对社区的公共需求已经从更多的物质需求转向更多的精神需求。在享受以往物质成果的同时，要总结创新，寻求发展，积极应对投资机制暴露出的不足和问题。2006年11月，静安区委、区政府召开社区工作会议，制定并发布了《关于进一步加强社区工作的意见》，提出了保障街道财力的新举措。自2007年实施以来，区财政每年向每条街道投入7000万元至8000万元用于日常支出，街道财力主要依靠招商引资的状况明显改善。街道加大社区建设和社区服务力度，增强街道社会管理和公共服务能力。同时，静安区财政每年还投入资金用于社区公共服务设施建设和其他社区建设专项支出，协助加强静安区街道社区工作。
进一步完善协调机制。2009年，在各职能部门和街道的共同努力下，静安区清理了街道层面所有与街区相关的事项，涉及24个职能部门，共178项。然后按照街道办事处的职能定位进行分类，最后整合为四大类:行政执法与专业管理、公共服务、安全建设和基层自治。在明确了责任主体和配合部门后，我们将原本由街道和职能部门共同管理的行政执法和专业管理工作从街道中剥离出来。其中，行政执法和专业管理工作明确了“条”是责任主体，“条”是最终管理和统一指挥，“块”主要负责监督、协调和考核；安全施工工作，以"块"为主要"条"做好协调工作；公共服务工作，街道负责提供载体、窗口和平台，行部门提供行业服务和专业服务；基层自治工作主要由街道承担，指导和帮助居委会、行业委员会和社会团体加强建设，组织社区单位参与社区治理等工作。例如，我们将三个专业的市容管理小组交由街道管理，由区绿化和市容局管理，街道负责监督、协调和支持。在法规关系方面，鉴于城市管理涉及的部门很多，部门职能重叠，容易产生推诿扯皮等顽疾，我们设计了“执法联动”三个环节。根据优待原则，确定领导部门，由领导部门提出方案。同时，“上一级”，区领导组织有关部门共同努力。这样，就形成了“条块结合、条块结合、各司其职”的工作推进机制。我们还完善了工作考核机制，将原来的“考核块”改为“考核块”。街道组织居民以工作协调度和群众满意度评价各条线的工作，进一步提高各条线工作的积极性和主动性。
真正实现“扁平化”管理机制。当时，上海社区管理体制的机构设置基本上是区县政府部门和市政当局“一般自上而下厚”，但区县政府的职能定位和机构设置仍普遍存在“自上而下对应”，层级特征和地域色彩不明显。2009年3月，静安区社区管理体制的调整和优化，对街道管理体制的组织结构进行了专门重组和改革。我们改变了街道部门与政府职能部门相匹配的传统设置模式，将原来的“八部一室”调整为“五部一室”，即人民武装部、管理部、服务部、和平工作部、党群工作部和党政办公室。党群工作部由党工委副书记领导，办公室副主任兼任除武装部以外的各部门部长。这样，原来的“三级”管理级别变成了“二级”，一级就减少了。然后，我们实行党政交叉任命，把街道党建和行政管理工作结合起来。如小区党委、综合经济党委书记也是社区自治部副部长，有效地将街道服务区的企业工作与“两新”组织的党建工作结合起来，进一步加强了小区党建与“两新”组织党建的交流与互动。2010年1月，静安区街道办事处完成了街道“三定”规划的调整，整合了原街道社区组织工作部门的职能，进一步优化了管理机制。3月，全区召开了调整优化社区(街道)管理机制试点工作总结会。因此，我们已经从试点阶段转变为完美运营阶段。
重点:增强社区(街道)治理能力
“社区”是城市的基本单位，是党、政府和人民之间的桥梁和纽带。加强居住区自治对于激发基层活力、夯实城市管理基础具有重要意义。我们对静安“社区”的概念不仅仅是居住区，还包括建筑、建筑与建筑之间的互动。“社区”不仅是一个实体社区，也是一个虚拟社区，甚至包括线上和线下链接等形式。
在深化调整和优化社区(街道)管理体制机制中，我们做了以下具体工作。首先，完善组织体系。为适应社区建设和发展的需要，我们构建了以党组织为核心、居委会为主体、行业委员会为基础、物业公司为支撑、社区社会工作管理服务中心和各类社会组织为支撑的居住区组织体系，增强了社区服务功能，凝聚了居民，奠定了坚实的组织基础。二是理顺各种关系。鉴于这一层次的组织类型多、关系复杂，我们应重新定位，进一步理顺总支部、居委会、行业委员会、社会工作者等居住区社会组织之间的关系及其工作职责、任务和标准，制定工作规范，初步构建以总支部为核心、居委会为主体的居住区管理体系。第三，加强社区党务工作者的专业化。针对居住区干部普遍年事较高、来源多样的特点，我们研究设计了包括职业准入、职业晋升、职业薪酬、职业培训和职业考核等九个方面的居住区职工职业体系，并建立了相应的“五级十三级”薪酬体系，实现了居住区职工的专业化管理、专业化建设和社会化运作。其中，居住区党支部书记建设得到加强。一方面，进一步提高他们的工资水平，并探索在一定条件下，党总支书记享受到职业预备干部的待遇；另一方面，通过社会招聘、社区选拔等方式，把热爱社区工作、热心服务群众的优秀青年党员充实到基层，形成1: 3的后备干部配置。第四，增加财政支持。针对居民区工作经费特别是党建工作经费不足的情况，我们进一步加大了财政支持力度，将居民区工作经费和党建工作经费纳入地区预算，确保每个居民区年度工作经费不低于20万元，其中党建工作经费不低于5万元。第五，打造“共同行动”区域党建主题实践活动的载体。静安结合中央开展的学习实践活动和创先争优活动，在区、街、居三个层面上开展了党建联合建设。以党组织的共同价值观、目标和需求为切入点，依托党的政治和组织优势，有机整合本地区不同组织和人群，有效凝聚不同力量，共同服务基层、群众和社会，得到广泛认同。
2006年以来，我们不断推进居住区协调有序发展，坚持加大投入，加强社区中心、居住区、敬老院建设，形成了一批高标准、高质量的社区公共服务设施，为加快社会建设提供了载体支撑。当时，市里要求我们成为“四个中心”，即社区事务管理中心、社会卫生服务中心、社区文化中心和党建服务中心。静安区给自己增加了压力，又增加了两个中心，即生活服务中心和社区综合管理中心。生活服务中心是从人们最需要的东西开始，修修补补，踩脚和缝纫。我们投资7200万元，在每条街道设立专门的场馆，建设社区生活服务中心。通过向政府购买服务，我们为社区居民提供了20多项日常服务项目，如免费或优惠的修伞、修鞋、配餐、换衣、修理小家电等，居民反应很好。社区综合管理中心是整合社区警务、人民调解、司法信访、社区矫正等九大类和平建设资源的新平台。，方便群众通过窗口表达诉求，对妥善解决基层信访矛盾，及时解决群众利益诉求，促进社区和谐稳定发挥了良好作用。针对群众反映强烈的多头物业管理、旧住宅小区物业服务效率低下等问题，我们按照“试点先行、分步实施、市场运作、政府支持”的原则，在全区旧住宅小区实施综合物业管理。将社区安全、清洁、绿化、保修、停车管理等功能融入物业服务企业，加强专业队伍建设，有效提升旧住宅小区物业管理和服务水平。现在看来，这项工作已经覆盖了静安区所有的旧住宅小区，并取得了丰硕的成果。
创新部:大力培育区域性社会组织
除加强居民区自治建设外，大力发展社会组织也是静安深化调整和优化社区(街道)管理体制和机制的一大亮点。据2014年9月的统计，静安有488个社会组织，每万人口中的社会组织数量达到16.5个，是上海平均水平的两倍，是全国的四倍，基本达到新加坡水平。截至2016年底，“两建一建”后，闸北区和静安区民政部门核准登记的社会团体有968个。
社会组织的发展已经成为社会发展的重要组成部分。社会组织的发展离不开党的建设的指导。多年来，静安区不断完善社会组织管理机制，探索创新枢纽管理模式，闸北、静安“撤二建一”后，由原来的“1+5+x”发展到“1+14+x”。其中，“一”是地区社会组织联合会，它搭建了政府与社会组织的合作平台，建立了地区社会协会的总党支部；“5”或“14”是在所辖街道(镇)设立支部，并分别设立党支部；“十”是根据不同的行业建立社会组织，建立党支部。我们计划社会组织的管理和发展。对于没有条件建立党支部的社会组织，我们也派出了党建联络员，形成了一个自上而下、自下而上的党建工作网络。
虽然社会组织不是政府组织，但它们离不开政府的支持。我们优先支持有政府、社会和群众需求的社会组织。同时，我们仍然以原来的方式经营购买的社会组织服务。自2007年以来，静安市先后制定了《关于进一步加强社会组织工作的若干意见》等七个重要文件，立足于社会管理、社区服务和社会事务三个重点领域，从财力、政策、物力和人才等方面支持社会组织。静安市每年设立1500万元专项基金，在扶持扶持、能力建设、评估激励、项目资助等方面给予社会组织各种补贴。例如，对符合条件的社会组织引进全日制大专以上学历人员，每人每年给予1-2万元的补贴；奖励在国家、市、区三级获得各种荣誉、职称、技能证书和研究成果的社会组织和个人；以政府购买服务的形式，社会组织得到大力支持，社会福利、社会卫生、公共安全、文化等服务项目社会化、市场化，由社会组织通过公开招标承接，形成政府与社会组织的良性互补。此外，区社会组织服务中心与承担培育和发展社会组织职能的区社会协会保持同步。中心自2013年成立以来，在区社会建设办公室和市社会组织服务中心领导的指导下，充分发挥了服务社会组织的职能作用，成为全市同类组织的领导者。每年，区政府通过这个统一招标平台购买服务，该平台由专业社会组织根据公开、透明和择优的原则进行招标。社会组织发展的关键是培养骨干分子和领军人才。因为一个优秀的领导者可以用他的人格魅力和感召力推动社会组织变得更好更强。为此，我们出台了《静安区社会组织人才建设与管理暂行办法》，对社会组织人才的选拔与认定、发展激励和服务保障等方面做出了具体规定。与此同时，启动了社会组织人才成长接力计划，与各大学联合举办了社会组织人才高级培训班，并聘请了经验丰富的公益指导员来制定和实施教学计划，以"传承和帮助"青年人。在静安区首批15名优秀人才中，有白、方、王等社会团体。近年来，出现了许多社会组织的年轻领导人。例如，在2012年上海市十大公益少先队中，静安区选举产生了5个社会组织，2013年选举产生了3名社会组织青年。在这里，我想提一下上海艾青健康促进中心的布嘉庆主任。他出生于1987年，是中国共产党的成员。2010年3月，他发起成立了该中心，为上海的年轻人提供与性传播疾病和艾滋病相关的专业咨询服务。仅在几年时间里，该中心就发展成为中国疾病预防控制中心和世界卫生组织驻中国办事处认可的中国10个非政府组织的艾滋病快速检测试验点之一，上海发现的艾滋病疫情有8%是由它们提供的。2012年，作为艾滋病防治领域非政府组织的代表，卜家庆受到李克强总理的接见。2015年，他获得了第五届全国道德模范提名奖。2016年，他获得了上海五一劳动奖章。2017年，他在上海静安区获得了五四奖章。
前瞻性:社会治理将在前进的同时寻求发展
经过多年的探索，静安区社区(街道)管理体制和机制的调整和优化取得了初步成效，逐步形成了一种符合静安实际、具有“系统、开放、平坦、实用”特色的“以党建为导向、以城区管理、街道服务、社区自治”的社会管理模式。2012年，区委对社会管理模式进行了系统总结和细化，召开了关于加强静安区社会管理创新的会议，下发了《关于加强社会管理创新的意见》，以期在实践中更好地深化和完善静安区社会管理机制。
令我们兴奋的是，静安的探索和实践得到了市委、市政府领导的高度肯定。例如，2009年，时任市委书记的余在全市第一批区县学习实践活动总结会上的讲话中提到，静安区“理顺了社区(街道)党政机关、区政府职能部门和社会团体的关系，为基层社区建设提供了制度和制度保障。”2010年，于在静安区上报的《关于加强社会建设的调查报告》中指出:“近年来，静安区积极探索社会建设，取得了显著成绩，积累了宝贵经验，但有些内容可能因区而异(如管理体制等)。)，但其主要思想和做法对我市的规划(可狭义定义为社会管理)很有价值，请送有关单位参考。”2012年2月14日，他去静安调研时，再次指出:“静安开创了‘以党建带路，城市管理，街道服务，社区自治’的工作模式，大大降低了街道管理职能，规范了执法行为，更好地解决了街道民生问题，反映了人民群众的诉求，非常有利于社区自治。”这是静安近年来作品非常有特色的地方。”
2010年，时任市委副书记、市长的韩正到静安调研时，也对静安的这项工作发表了评论。他说，这项工作“符合上海未来发展方向、科学发展的要求，更符合未来大城市的管理体制和机制框架。”静安区的这项工作应该得到充分肯定。同年8月18日，韩政就静安区提交的反映城市管理体制和机制调整优化的材料作了批示:“静安等相关区近年来在城市管理方面积极探索和创新，值得总结。”请建设委、外委会认真总结、梳理各区的成功做法，学习世博园区的管理理念，提出引导全市加强城市管理的措施，纳入“十二五”规划。“市领导的讲话和指示，是对静安的鼓励和鞭策，要求我们在探索和发展中不断前进。
十八届三中全会提出了“社会治理”的概念。从“社会管理”到“社会治理”，这个提法只有一个简短的词，但它反映了中央治理模式正在发生深刻的变化。社会治理的提出标志着我国社会管理理论和实践的发展和创新进入了一个新时代。中国共产党第十九次全国代表大会的报告进一步明确指出，要加强社区治理体系建设，必须压低社会治理的重心，营造政府治理、社会调节和居民自治良性互动的良好氛围。毫无疑问，社会建设总是在前进，对社区管理提出了新的要求。我们将永不止步，进一步创新社会治理，加强基层建设！
